✪ 任远

复旦大学社会发展与公共政策学院

【导读】近年来，中国生育率持续下滑，成为驱动诸多政策调整的底层逻辑。有人认为“中国生育成本几乎全世界最高”，也有人抱有怀疑，但无论如何，加快托育托幼服务体系建设、加强对女性的社会支持、切实减轻家庭生育成本，已迫在眉睫。那么，当前中国托育托幼现状如何？下一步如何补上这一显著短板？

本文通过对全国34个省级行政区域、6139份调查问卷的分析得出，当前我国婴幼儿照护仍以家庭为主，多由祖辈帮助提供隔代抚育；3岁以下婴幼儿的机构托育获得性、可负担性以及便利性，都有待提高；低收入家庭更需要婴幼儿的托育服务，从而来维持自身的工作和收入，因此托育比重和需求更高。总之，系统的托育托幼社会服务体系尚未形成。作者建议，应促进普惠性托育托幼服务体系的建设，改善不同群体、城乡、社区之间托育托幼服务供给明显不平衡的局面；要走专业化道路，提高社会机构托育托幼服务质量；要因地制宜地探索城乡托育托幼服务多种模式；在福利多元主义和社会治理的思路下加强托育托幼社会服务，增强家庭能力，帮助家庭婴幼儿照护养育责任社会化。

作者强调，发展托育托幼不仅是支持生育的一项配套政策，还是家庭政策体系的重要内容，对促进女性就业和女性发展具有积极影响，是协调工作-家庭冲突的重要社会机制，也将为未来世代发展和国家能力建设提供支持。我们需要从生育服务、女性发展、工作-家庭平衡和儿童成长、国家发展的整体视野出发，高度重视、大力推动婴幼儿托育托幼服务事业。

本文原载《山东女子学院学报》2022年第3期，原题为《完善家庭政策和加强托育托幼服务体系建设》，由作者授权原创发布，仅代表作者观点，供诸君思考。

完善家庭政策和加强托育托幼服务体系建设

从上世纪九十年代以来，我国已长期处于低生育率社会。由于家庭中孩子数量减少增强了人们对提升婴幼儿抚育及对其成长加以投资的需求，同时婴幼儿照护客观上需要较高经济投入和时间投入，加剧了工作-家庭冲突，转而成为限制夫妇生育意愿、影响家庭生活福祉的突出因素。因此，整个社会对婴幼儿托育托幼的需求在日益增长。

本文将首先讨论低生育率社会中婴幼儿托育托幼发展的迫切必要性。托育托幼政策是家庭政策体系的重要内容。婴幼儿托育托幼构成家庭生育的配套服务和社会支持，是低生育率社会的重要社会政策。婴幼儿托育托幼同时对促进女性和儿童发展、提高家庭整体福利具有积极作用。基于我们最近开展的调查，本文还将对不同家庭托育托幼需求的多样性和差别性提供一个概貌性的分析，并在此基础上对加强托育托幼服务体系建设提出思考和建议。

▍ 低生育率社会背景下加强托育托幼服务建设的必要性

（一）发展托育托幼是低生育率社会的生育配套政策

在人口转变完成以后，生育率出现继续下降的情况。人们的生育意愿和生育行为较低，受到一系列社会经济因素的影响。巴尔博总结了影响生育的因素，包括个体和家庭的微观因素、社会交往和社区生活的中观因素，以及宏观的经济发展和制度因素。

我国人口的生育水平已经下降到生育意愿之下。七普数据表明，人口的总和生育率是1.3。对于生育意愿，多项研究表明，当前的期望生育数量基本在1.6-1.9之间 。这说明在当前的低生育率社会中，我国出现了“未满足的生育意愿”的问题。而“未满足的生育意愿”表明，家庭在生育决策过程中面临着诸多限制生育的因素。除了一些生理因素如不孕不育的问题外，生殖、抚育和教育成本较高，特别是住房和生活成本较高会降低生育意愿；市场竞争的增强和工作与家庭的冲突会阻碍人们的生育打算；婴幼儿照护的压力会加剧家庭-工作的冲突，并增加生活成本，这些都会降低妇女的生育意愿，并限制将生育意愿转化为生育行为。因此，加强对婴幼儿的托育托幼服务，对促进生育友好社会的建设，提高家庭夫妇的生育意愿和帮助家庭夫妇实现“未满足的生育意愿”具有积极作用。

(在湖北省襄阳市一家幼儿园举办的母亲节主题活动中，一名小朋友将自己制作的贺卡献给妈妈，新华社安富斌摄)

（二）托育托幼对促进女性就业和女性发展具有积极影响

虽然缺乏托育托幼会限制妇女生育，但是我们却不应将托育托幼政策局限为生育政策。以欧洲国家为例，不少国家具有比较完善的托育托幼政策，但是他们的出发点并非是为了鼓励生育，而在很大程度上是为了减少女性的家庭压力，促进女性就业和劳动力市场参与，并因此提高女性的独立性。战后欧洲的社会生活形态逐步改变了传统上“男性挣钱-女性照料家庭”的家庭模式，女性的社会权利、政治权利运动不断发展。婴幼儿托育托幼的社会化是与推动女性发展和社会性别主流化相联系的。2002年，欧盟委员会建议各成员国应消除阻碍女性就业的因素，努力提供儿童照顾措施，到2010年为至少90%的3岁以上的学龄前儿童和33%的3岁以下儿童提供照顾设施。因此，学龄前儿童托育托幼政策的主要目标是促进女性就业和女性发展。

在我国的劳动力市场中，女性面临着家庭和工作的双重负担，婴幼儿照护和儿童照料的责任主要落在女性身上，强化了女性的工作与家庭冲突。生育和婴幼儿照护对女性就业和经济收入具有不利影响，这种现象被认为是一种“母职惩罚”。母职惩罚的现象在我国同样存在。机构托育对母亲的劳动参与有显著正向影响。我们最近的研究也表明，有3岁以下婴幼儿的女性在得到机构托育服务以后，她们的劳动参与率显著高于没有得到机构托育服务的女性。而且，有婴幼儿的女性在得到机构托育服务以后，他们的劳动参与和没有婴幼儿的女性的劳动参与类似，说明婴幼儿机构托育服务具有缓解母职惩罚的积极作用。

当前，我国城乡家庭中的婴幼儿照护，很大程度上还需要祖辈的隔代抚育的帮助，这构成了一种重要的家庭内部支持。我们的研究也发现，不管家中是否有祖辈的帮助，机构托育对提高女性的劳动参与都具有显著作用。因此，机构托育托幼服务的发展，对女性的就业和发展积极有益。

实际上，家庭中婴幼儿照护对女性的“母职惩罚”，不仅会降低女性的劳动参与，也会给其生命历程带来长期影响。女性劳动参与的减少和职业生涯的中断，会不利于她们的晋升和职业发展，并会影响女性的长期工资水平。因此，社会机构托育托幼的发展，利于提高女性的劳动参与，并产生生命历程的累积影响，从而有利于女性的长远发展。另外，“母职惩罚”不仅体现在育儿投入对女性就业率、劳动时间等的消极影响，还体现为一些难以量化的因素，如产后母亲在职场中的心理压力、自我提升时间的减少等。婴幼儿托育托幼的发展，在这些方面也能够发挥良好的心理和社会效果。

间接地看，女性就业和女性的长远发展，有助于提高女性地位和改善男女平等状况。女性劳动就业会提高女性在家庭内的地位和决策自主性，女性社会劳动时间投入的增加也会增加男性的家庭劳务投入，甚至会重新根据夫妇的市场价值来重新组织家庭内部劳动分工。一些城市家庭中出现的“女主外，男主内”的模式，是并不奇怪的。通过托育托幼社会服务的发展，支持女性就业和女性发展，能够打破传统性别社会分工和性别意识，带动社会性别不平等的逐步松动，逐步实现更加男女平等的社会生活。

（三）托育托幼是协调工作-家庭冲突的重要社会机制

实现家庭和工作的平衡关系，或者生活和工作的平衡关系，包括两个方面：缓解“家庭-工作的冲突”和缓解“工作-家庭的冲突”。前者是家庭事务对工作发展的冲突，后者是工作就业对家庭生活的冲突。婴幼儿照护加剧了家庭劳务和工作安排的时间冲突，托育托幼能够在此过程中发挥有效的缓冲作用。社会化的婴幼儿照护和教育服务能够对家庭中的父母双方特别是对女性提供积极支持，使其在工作和家庭的双重负担中得以寻找替代性的解决方案，有利于女性和家庭应对变化，实现生活的平衡和更好的发展。

工作和家庭的冲突往往在低收入群体和弱势群体上表现得更加突出。例如相对于非正规就业的群体，正规就业的群体往往具有更加完备的社会保障，其工作-家庭关系更加平衡。欧洲国家对儿童的社会照顾计划，往往更加关注贫困家庭。日托服务往往作为一项福利救济制度提供给贫困或者单亲家庭，以协助解决这些家庭因为母亲需要外出工作而产生的托育困境。

（四）托育托幼的社会投资构成促进儿童发展的人力资本投资

托育托幼不仅是儿童照护的问题，同时也是儿童早教的问题。儿童早期教育和生活照料，其本质都是对婴幼儿的人力资本投资，不少国家将二者作为一个整合的政策优先领域。特别是，婴幼儿时期是个体的认知、语言、社交和情感能力发展至关重要的时期，学龄前儿童的教育和健康投资具有更高的经济回报率。儿童的早期教育和生活照料被认为是一种有效的人力资本投资。岳爱等在中国农村贫困地区的研究也发现，儿童早期的营养水平、教育发展等对改善儿童成长具有显著影响。同时，对儿童早期的健康和教育的投资，对儿童长远的人生发展具有积极效果，这样的投资也被认为是更加具有效益的投资。

基于我国中长期人口变动态势，长期的出生人口减少已经带来新增劳动力数量下降，国家发展需要从依赖大规模劳动力就业的经济发展模式，过渡到更加依赖人力资本的发展模式；从汲取低成本劳动力的人口红利的时期，过渡到重视发挥高素质劳动力的作用、重视发挥人力资本红利的时期。因此，增强婴幼儿和学龄前儿童的托育托幼，有助于儿童认知能力的提高和健康促进，有利于儿童实现良好的人生发展，这也是提升国家未来发展竞争力和创新力的重要工程。

总之，在我国长期低生育率的人口背景下，托育托幼的发展显得必要和重要。托育托幼服务是为生育提供支持的生育配套政策。对婴幼儿和儿童提供抚育和照护，包括提供早期教育，能够减少家庭生育所增加的家庭负担，以及促进儿童的良好成长。婴幼儿照护是家庭政策体系的重要内容，托育幼托的发展有利于女性就业和发展，也关系到家庭生活的幸福，关系到家庭发展的能力。对婴幼儿照护体系建设不足会加重家庭的负担，减弱家庭生育的意愿，增大家庭和工作之间的冲突，特别是增大女性的家庭和工作之间的冲突。因此，需要从生育服务、女性发展、工作-家庭平衡和儿童成长的整体视野来定位我国的婴幼儿托育托幼服务发展，婴幼儿照护应该成为当前国家发展和家庭政策体系的重要关注。特别是，从2021年以来，我国开始实施“可以三孩”的生育政策，一些家庭中将会有更多的孩子，将更加需要加强托育托幼社会服务体系的建设。

▍ 不同家庭对婴幼儿托育托幼需求的多样性和差别性

了解不同家庭对托育托幼服务的具体需求，是加强托育托幼服务体系建设的基础。最近，我们开展了一项全国性的《低生育率时代的家庭友好型社会建设》社会调查。在该调查中得到的部分资料，为把握我国家庭托育幼托状况和需求提供了一些参考性的信息。

该项调查在2020年6月通过在线方式开展，我们利用技术手段开展逻辑匹配和质量检查，最后得到有效问卷6139份。调查对象覆盖了我国34个省级行政区域。问卷涉及的内容涵盖了生育研究的多个主题，如生育行为、生育观念和意愿、生育与就业、子女照料、托育托幼服务等。我们将利用这个数据库来分析我国城乡托育托幼的基本状况和不同人口群体对托育托幼服务的基本需求。需要说明的是，由于本次抽样本身不具有随机性，网络调查带来的样本偏差是存在的，调查的数据结果并不能代表我国家庭托育托幼的总体情况。但是基于对调查结果的报告，我们能够对不同家庭托育托幼服务需求的多样性和差别性进行一些初步的观察。

（一）家庭婴幼儿托育托幼服务获得性的差别

本次调查的结果是，有84.52%的家庭将3~6岁儿童送入幼儿园托幼，0~3岁婴幼儿的入托率是57.4%，0~3岁儿童机构托育的获得性相对较低（见表1）。可以发现，父母教育程度越低，其子女上托儿所托育的比重更高，父母教育程度和3~6岁儿童托幼率并没有显著联系；城乡人口之间在托育和托幼获得性上没有明显的差别；从家庭经济收入和托育托幼获得性来看，低收入家庭的婴幼儿托育比重更高，这和更低教育程度家庭的婴幼儿托育服务比重更高是一致的。所以机构托育是贫困家庭和更低教育程度家庭的生活选择，贫困家庭和受教育程度较低的家庭父母往往更需要婴幼儿的托育服务，从而来维持自身的工作和收入。

托育托幼的经济开支是影响幼托服务获得性的重要因素。经合组织（OECD）国家的父母自费托儿费用占家庭净收入的12.6%。本次调查显示，我国家庭婴幼儿托育托幼支出占家庭收入比重约为18%左右，有0~3岁婴幼儿家庭每年花费托育费用约7500元，略高于有3~6岁幼儿家庭的托幼费用。

从托育托幼服务的便利性来看， 91.76%家庭社区中有幼儿园，74.36%的家庭附近有托儿所，说明对0~3岁婴幼儿托育服务的设施供给还相对不足（见表2）。教育程度越高的家庭所在社区的托育托幼设施情况更完备；城市家庭周边社区的托育托幼设施好于农村家庭；经济收入较高家庭居住区的托育托幼服务设施供给水平更好。

（二）家庭对婴幼儿托育幼托服务的需求分析

我们在调查中考察了家庭选择托育托幼服务最主要的考虑因素。我们比较了家庭对托育托幼机构建设的期望，包括物质设施、师资力量、收费合理、交通方便四个方面，并考虑了家庭对托育幼托服务内容的偏好。

受访者中超过一半的人（54.84%）认为物质设施在托育托幼机构建设中是最重要的，其次是机构的师资力量，占45.58%。强调托育托幼的交通便利性和收费合理性的受访者分别占7.08%和5.61%，可见家庭对托育托幼服务的需求更加重视“硬件”（设施）和“软件”（师资）的质量。

图1 不同托育托幼需求家庭对机构服务的偏好

对有3岁以下婴幼儿上托儿所的家庭，以及有3~6岁儿童在上幼儿园的家庭的不同需求进一步分析发现，71.62%有托育需求的家庭更加重视机构的物质设施，高于有3~6岁托幼服务需求家庭对物质设施的需求（64.8%）（见图1）。因为0~3岁的孩子更加脆弱，需要精细化照料和呵护，因此家长更加偏好高质量的设施保障。而有3~6岁孩子的家庭相对于0~3岁婴幼儿的家庭，对机构托幼的师资力量（49.64%）需求更高，可见随着婴幼儿年龄的增长，家长会更加重视早期教育的介入，“赢在起跑线上”可以反映出家长对于婴幼儿早教需求的热情。

2. 对托育托幼服务内容的偏好

从对婴幼儿托育托幼服务不同内容的重视程度来看，调查表明，20.89%的家长强调照料质量很重要，15.93%的家庭认为托育托幼机构所提供的教育内容更重要。从分性别的差异来看，家庭中的父亲更加重视托育托幼服务的教育内容（19.11%），而这一比例在女性中仅有13.78%；但是在机构的照料质量上，22.19%的母亲认为照料质量更加重要，而男性的比例仅占18.55%。

（三）未选择机构托育托幼服务的原因

为了更好地了解社区中托育托幼服务存在的不足，我们在调查中分析了家庭未选择子女托育托幼服务的主要原因。

家庭中有3岁以下婴幼儿，但是未选择机构托育的首要原因是家庭成员能够自己提供更好的照护，其比例约为35.92%，这反映出家庭照护仍然对婴幼儿照护具有基础作用，而且在我国传统文化下也存在比较普遍的隔代抚育的情况。同时，对于0~3岁婴幼儿来说，他们和父母有紧密的依恋关系，各方面适应性较差，因此更倾向于家庭内部的照护。对0~3岁婴幼儿来说，家庭依然是其是照料与教育的主要场域。目前托育托幼市场上托育机构的质量参差不齐，是家长不选择婴幼儿托育服务的主要原因，有24.01%的家庭将不入托的原因归结于师资服务质量太差，还有18.65%的家庭认为托育机构物质设施差，造成家长并不放心将3岁以下的婴幼儿送到机构抚育。另外，23.92%的家庭未选择子女托育的原因是托育机构收费太高，有7.76%%的家庭是因为托育机构门槛高，15.6%的家庭是因为交通不便。

家庭中有3~6岁儿童但未选择托幼服务的最主要原因是认为幼儿园师资服务质量差，占36.17%；第二个原因才是家庭成员能够为3~6岁孩子提供更好的照护，占23.10%。其他的原因包括：21.28%的家庭认为幼儿园物质设施差，16.11%的家庭认为机构托托幼服务收费高，有8.81%的家庭认为幼儿园门槛高而不能入托，这可能反映出部分流动儿童托幼的困难，或者是一些私立托幼机构的入园标准太高限制了幼儿入托。另外，有12.77%的家庭未选择让孩子进幼儿园的原因是交通不便。

图2 家庭未选择婴幼儿机构托育和机构托幼的原因

总之，当前婴幼儿照护仍然主要是家庭为主，比较多地由祖辈帮助提供隔代抚育，这构成我国婴幼儿照护的突出特点。早期儿童照护服务的社会化已经有所发展，机构托幼服务基本普遍化，但是对3岁以下婴幼儿的机构托育获得性、可负担性以及便利性等还有待提高。我国还没有形成系统的婴幼儿和早期儿童照护服务的托育托幼社会服务体系，亟待大力发展托育托幼服务机构，提高托育托幼服务质量，使社会托育托幼服务和家庭照护服务形成替代和补充效应。同时，要积极推进托育托幼服务的普惠化发展，满足不同群体对于托育托幼服务的多样化、差别性的具体需求，减少因为社会阶层差距和城乡区域差距造成的照护服务不平等，并进一步对弱势家庭提供免费或低成本的社会化照护服务，以缓解其婴幼儿照护和家庭发展的困难。

(上海市静安区教育局与江宁路街道合作试点的首批公益普惠的社区“宝宝屋”，为有幼儿的家庭提供临时性、计时制的集中照护和育儿指导服务，缓解临时性托育难题，图为“宝宝屋”的看护人员带领小朋友们玩游戏。新华社刘颖摄)

▍ 对我国婴幼儿托育托幼社会服务体系建设的思考

家庭政策在社会政策整体体系中受到日益增长的重视。家庭政策包含不同的内容，也有不同的类型，是一个多样和丰富的工具包。其中，托育托幼政策构成家庭政策的重要组成部分。在欧洲国家，特别是在瑞典、丹麦和挪威等北欧国家，对学龄前儿童的公共托育具有丰富的实践。美国也推行了针对儿童托育的“儿童照料的税收抵免”。作为一个低生育率的国家，日本在本世纪以来实施了大量鼓励生育的社会政策，其中包括建设加强婴幼儿保育和教育的多样化社会设施。我国台湾地区的学龄前儿童托幼和托育，主要依据《幼稚教育法》对4-6岁幼儿提供幼稚教育，以及依据《儿童和少年福利法》，通过托儿所招收一个月到未满六岁的婴幼儿和儿童。本世纪以来，台湾地区正逐步推动幼稚教育与托育服务的相互整合，等等。这些关于托育托幼服务的相关政策和实践，对我国的托育托幼发展提供了良好借鉴。

改革开放以来，我国婴幼儿照护的社会服务体系建设是相对不足的。计划经济体制下，城镇部门中的婴幼儿照护是在单位体制下由单位组织完成。改革开放和企业市场化后，婴幼儿照护回归到家庭，家庭对婴幼儿照护服务提供了基础性、主体性的作用。随着市场化和女性就业的发展、生育率下降、人口迁移流动增长，家庭的功能日益削弱，婴幼儿照护的家庭困境日益突出，婴幼儿照护和女性发展的冲突也日益突显。家庭婴幼儿照护遇到巨大的压力，各种社会化、市场化的幼托机构得到发展，但是社会化的托幼托育服务供给尚不能很好地满足城乡居民增长的托育托幼服务需求。在人口结构性变动的背景下，完善“一老一小”的人口服务体系建设日益重要。在低生育率社会中需要加强对“一小”问题的婴幼儿托育托幼服务体系建设，在未来5-10年内对婴幼儿照护的社会服务体系建设将会得到更加充分的发展。

（一）促进普惠性的托育托幼服务体系的建设

婴幼儿托育托幼服务包括婴幼儿照护和教育两层的含义。相对于义务教育阶段的教育投资，国家公共服务建设需要扩展对学龄前儿童的早期教育投资，研究表明，对于儿童早期教育的教育投资具有长远的利益。另外，对于母婴保健和婴幼儿保健，应该扩展对婴幼儿早期照护的投入，不仅在生殖健康和母婴保健方面的公共服务需要加强，也应该将新生儿一个月以后的健康保健作为卫生健康公共投资的重点内容。婴幼儿的营养和健康状况对儿童的认知和长远发展具有显著影响。

目前虽然有一些公共投资涉及到了婴幼儿托幼托育服务，但是当前我国的婴幼儿照护主要还是家庭责任，并不进入公共服务体系，婴幼儿照护和托育成为国家人口服务体系中相对薄弱的方面。学龄前的托幼阶段并不进入义务教育范畴，而新生儿保健计划也基本不包括托育服务的安排。在公共服务体系中的婴幼儿托育托幼服务供给相对薄弱，因此城乡居民家庭深刻地感受到婴幼儿照护的压力，这进而导致生育具有较高成本，并限制了人口的生育行为。

同时，托育服务对于女性就业和发展、协调家庭和工作的冲突、促进男女平等，以及提高家庭发展能力和生活福祉具有意义。托育托幼也构成对婴幼儿教育和健康的人力资本投资，对国家长远发展具有持续性的外部效应。对婴幼儿健康和教育提供整合的投资具有明显的公共利益，所以应该增强对托育托幼的公共服务供给，而婴幼儿托育服务体系建设应该实施更加普惠制的方式。

目前的托育托幼社会服务供给在不同群体之间、城乡之间、不同社区之间存在明显的不平衡。例如市场化的托育托幼发展加剧了托育托幼服务供给的不平衡，而恰恰是教育程度较低、收入程度较低的群体，还更加需要托育服务；在相对贫困人口的生活社区，家庭对得到托育托幼服务的需求更高，但是托育托幼服务供给水平和服务质量相对更低。因此，实施普惠性的托育托幼服务，可以增强弱势群体对托育托幼服务的可获得性和可支付性，减少他们的家庭生活负担。如果托育托幼服务差等化的安排被强化和固化，会强化社会不平等，并带来在个人生命发展初期的社会分化，而生命发展初期的托育托幼不平等会进一步在个人长期生命历程中带来更严重的社会分化。托育托幼服务的普惠性发展对促进实现社会发展的平等目标具有积极作用。

城乡之间具有不同的经济生产方式和生活形态，这导致城乡之间对社会托育托幼服务的需求并不一致。乡村地区是以农业生产为主，生产生活方式具有较大的弹性，使得家庭可以承担婴幼儿照护的工作；而城市现代化大生产的发展，使得婴幼儿家庭照护越来越不可能。社会机构托育托幼服务本身是城市化过程内生的结果，在这个意义上说，虽然城市中的托育托幼服务供给优于农村地区，但在城市居民对托育托幼服务的需求更加突出。随着城市化的过程渗透进入乡村，乡村社会中也需要发展社会化的托育托幼服务。

实际上，在城市内部也存在着城乡差别。根据法律的规定，流动儿童在义务教育制度阶段已经可以进入流入地城市的公办学校，而婴幼儿时期和学龄前时期不属于义务教育，其面临的排斥性更强。如果学龄前的流动儿童不能获得必要的托育托幼服务，这也会限制流动女性的就业和发展。现实中，不少流动女性和儿童由于托育托幼困难，不得不采取家庭分离的方式，由祖辈在农村中照顾婴幼儿；或者儿童和母亲不得不返回农村，来减少他们在城市生活的成本，儿童返乡也往往更多地带动其母亲的共同返乡。这些都进一步加剧了对儿童和女性发展的损害。城镇中的流动人口家庭对托育托幼服务也有迫切的需求，我们在建设普惠性的托育托幼制度建设时，需要以居住地为基础对所有居民提供服务。普惠性的托育服务需要扩展到城乡的所有居民，扩展到城市中的所有居住人口。

（二）提高社会机构托育托幼服务的质量

提高托育托幼机构硬件设施、师资、服务、管理的质量，是家庭对幼托机构建设的主要需求。分析家庭不选择婴幼儿托育托幼的最主要原因，主要是幼托机构的质量不够好。因此婴幼儿照护的突出问题，是托育托幼服务的质量不能满足城乡居民增长的托育托幼服务的需求。对于婴幼儿托育托幼服务来说，与其说是供给不足，还不如说是高质量的托育托幼服务供给不足。

如果婴幼儿托育机构更加专业化、服务质量得到提升，而且家庭在经济上能够承受，父母将会乐于将婴幼儿放入托育机构，通过机构照护和家庭照护结合的方式更好地提高婴幼儿发展和家庭自身发展。所以，加强婴幼儿托育托幼服务体系建设的重点，是建立更加专业化的托育托幼服务机构，提高幼托服务的质量。

提高托育托幼服务的质量，要走专业化、职业化的道路。第一，需要通过强化标准化提高服务质量，要重视托育托幼服务标准化的建设。幼托机构建设需要达到一定的基本标准，包括场地设施、健康标准、照护标准和安全标准以及管理标准，目前国家卫健委也已经在主持开展托育托幼服务标准化的建立。同时，需要加快制定托育托幼机构行业标准规范，合理设计托育托幼服务内容、师资配备、卫生保健、安全、设施配置、场所场地等准入标准和条件，净化托育托幼市场环境。

第二，加强托育托幼服务专业人员的培训，重视提升幼托师资力量。托育托幼服务体系的建设，需要有大量职业化的保育员、保教员，这需要开展相关专业性的职业培训，落实职业资格考核工作，明确幼托服务从业规范。

第三，加强托育托幼服务机构的监管和评估。卫生和健康管理部门、教育部门、安全部门等应该根据职责，对托育托幼服务主体运行规范情况开展评估、检查、监督和指导，通过行政和法律手段规避风险隐患，维护行业秩序。在对幼托机构进行监督评估的过程中，还可以通过政府和第三部门的紧密合作，委托独立的社会组织、行业协会开展评估和检查，从而实现托幼服务行业的自我有序管理和社会参与管理。

第四，通过技术手段来提供高质量、高效率的服务。随着科技进步和信息技术深化下，已经可以利用大数据来提供托育托幼的精准化服务，加强家校互动，从而使得幼托服务更好地满足家庭和婴幼儿发展的需求。

（三）因地制宜地探索实践我国城乡托育托幼服务的多种模式

我国托育托幼服务发展的基本现状是，在城乡之间、不同社会阶层和不同城市空间的基层社区中，托育托幼服务水平和人们的需求具有多样性，不同年龄的婴幼儿对于托育托幼服务的需求也存在不同，一些特殊群体的幼托服务有特殊的需求，例如残疾儿童等。因此托育托幼服务的发展需要以民众的需求为基础，发展出更加多样性的服务模式。

根据安德森对福利国家基本类型的划分，托育托幼服务的建设模式也可以分为不同的类型，包括北欧国家的普惠性公共服务模式、南欧国家更加市场化的自由市场模式，以及以德国为代表的法团社会主义模式等。不同福利制度模式下的托育托幼服务在托育托幼服务理念、服务项目的设立、主导的服务机构性质（公立还是私立）、托育幼托服务的规范、相关财政机制的支持、托育托幼事业和产业的相关政策都存在不同。例如，有的国家托育托幼服务采取育儿的税收减免和教育补贴，有的提供普惠的儿童照护和教育发展的公共服务。我国托育托幼社会服务体系建设，需要借鉴不同国家福利制度和社会政策的经验，也需要基于自身文化传统和制度特点，结合国家财政能力和民众需求探索实践有中国特色的发展模式。

我国的城乡托育托幼服务体系建设，除了需要由上到下开展宏观的制度框架规划，也需要由下到上基于民众具体需求开展试点和实践。我国城市和乡村的托育托幼服务，由于存在不断的条件，应该具有不同的模式。在发展过程中，需要借鉴国际国内幼托服务的有效经验，同时基于地方探索实践不断总结。例如一些城市（如南通）由中心的托育机构加以带动，中心机构和不同层次服务网络构成幼托联合体，还有一些企业在工会中组建托儿所，等等。不同基层社区托育托幼服务灵活多样的丰富探索，有助于在基层实践中实现有中国特色的托育托幼服务体系建设，并更好地满足人们的需求。

（四）在福利多元主义和社会治理的思路下加强托育托幼社会服务

由于婴幼儿和其生活家庭的紧密依恋和经济联系，在当前和可见的未来，家庭仍然是托育托幼服务的基础。在社会变迁中家庭本身在变化，而且国家和市场力量渗透进入家庭，使得家庭的托育托幼能力日益显得不足，所以需要将家庭政策作为公共政策关注的重要领域。具体来说，需要通过托育托幼社会服务的发展来增强家庭的能力，以及帮助家庭婴幼儿照护养育责任社会化。

为了更好满足城乡居民对婴幼儿托育托幼服务的需求，需要应采取福利多元主义的思路完善家庭政策，及发展婴幼儿托育托幼服务。福利多元主义强调国家和社会多元力量共同投入，这不仅需要增强政府财政投资，发展政府建设的托育托幼项目，也应该积极动员社会机构和市场化的托育托幼服务投入，包括鼓励公益性的社区托育托幼基金的积累和投入，以及推动托育托幼服务产业的发展。除了多元投入体制，托育托幼服务的发展运营也可以采用各种灵活的公私伙伴关系和协作模式，例如公建民营，公办民营，民办民营等不同的运营模式多。通过多元的福利和混合的福利，有助于更大范围地争取资源。托育托幼机构和社会服务体系建设，因为其社会需求的缺口很大，有较大的发展空间和完善的必要。

托育托幼服务体系的建设，不仅需要国家和社会力量多元投入、合作运营地推进，更需要进一步通过治理转型，加强政府主导、社会建设和市场机制相同协同的社会治理，构建起不同行动主体、利益主体有机协调、规范运行的托育托幼服务整体结构。

在托育托幼服务的发展中需要重视政府主导的作用，实施相关公共预算、并通过政府财政补贴、政府购买服务和税收优惠等，培育、引导和支持社会力量和市场力量投入婴幼儿托育托幼服务。托育托幼的发展需要不同职能部门共同参与，包括教育部、卫健委的妇幼司，需要管理体制的整合和多部门力量的协调。政府主导还表现在加强机构运营和服务供给的规范化、标准化，推动相关领域的立法建设。

托育托幼社会服务体系的建设离不开丰富和有力的社会建设。托育托幼服务体系基于城乡居民的生活社区，尤其需要依托社区发展和居民的参与。民众的需求和是否满意是幼托服务具体实践的基础，也是评判幼托服务是否成功的标准。我们看到，类似妇联等枢纽型社会组织能够对推动托育托幼服务体系建设发挥重要作用。同时，托育托幼服务的发展需要丰富的专业性的社会组织建设，如学龄前婴幼儿学习小组、早教工程等，另外还需要幼儿护理志愿者和专业社会工作人才的参与，以及相应的专业协会的发展。例如，北京市最近成立了婴幼儿照护服务专业委员会，是一个很好的工作聚焦。专业协会的建设有利于团结和凝聚社会各界力量，推动高质量幼托服务的发展。

托育托幼社会服务体系建设需要积极发挥市场机制的作用。幼托服务中的某些部分是具有市场化、产业化的价值，因此，应积极发挥市场作用，吸引社会资本的多元投资。在此过程中对幼托产业的投资政策、税收管理和行业监管是必要的。同时，充分的市场机制也能够提高公共部门的服务效率，能够不断优化资源配置，提高服务的质量，发挥新公共管理的效果。在社会主义市场经济体制的背景下，市场机制应该成为推动托育托幼服务治理机制的一个重要支柱。

总之，托育托幼政策是家庭政策体系的重要内容。在低生育率社会的基本背景下，需要构建整体性的提升婴幼儿和学龄前儿童托育托幼服务的社会服务体系，加强生育配套服务，并促进妇女和儿童的发展，实现妇女家庭和工作的良好平衡，增进家庭的生活福祉。同时，通过对婴幼儿健康和教育的不断投资，为未来世代人的发展和国家持续发展的能力建设提供支持。我国的托育托幼服务体系建设需要因地制宜、重视质量，充分发挥政府主导、社会建设和市场机制的协同治理，实现更加普惠性、更加符合中国国情特点的发展模式，以满足不同家庭对婴幼儿托育托幼服务多样性和差别性的需求。

本文原载《山东女子学院学报》2022年第3期，原题为《完善家庭政策和加强托育托幼服务体系建设》，由作者授权原创发布 。欢迎个人分享，媒体转载请联系版权方。