澎湃特约评论员 朱昌俊

继长江中游城市群之后，本年内第二个城市群的“十四五”实施方案获得国务院批复。这次是北部湾城市群。

批复指出，广西、广东、海南三地要落实主体责任，加强组织领导，健全协同机制，细化任务举措，形成工作合力，确保《北部湾城市群建设“十四五”实施方案》各项目标任务落到实处。

这标志着，这个西部唯一的沿海国家级城市群，站上了新的发展节点。南宁、湛江、海口等中心城市，又迎来新一轮发展利好。

多重战略加持和区位优势

根据国家“十四五”规划和2035年远景目标纲要，我国目前共布局了19个国家级城市群。

它们依次分为“优化提升”“发展壮大”“培育发展”三个发展阶段。其中，北部湾与山东半岛、粤闽浙沿海、中原、关中平原一起被归入到第二梯队，也即“发展壮大”的队伍之中。

可以看出，论经济、人口规模，以及中心城市的能级，北部湾城市群在其中都不具备明显优势。但其“十四五”实施方案能够在该梯队中率先获批，并不是偶然的。其中，最突出的一点原因，就体现在其特殊的战略地位和区位优势上。

根据2017年国务院批复的《北部湾城市群发展规划》，北部湾城市群背靠祖国大西南、毗邻粤港澳、面向东南亚，位于全国“两横三纵”城镇化战略格局中沿海纵轴最南端，是我国沿海沿边开放的交汇地区，在我国与东盟开放合作的大格局中具有重要战略地位。

同时，北部湾还是面向东盟国际大通道的重要枢纽、21世纪海上丝绸之路与丝绸之路经济带有机衔接的重要门户、陆海统筹发展示范区。尤其是在“一带一路”倡议和西部陆海新通道战略明确后，北部湾城市群的战略地位更显突出。

因此，北部湾受到政策的垂青，是意料之中的事。

从这次批复中，也可以看出，对于北部湾城市群发展方向和定位的描述，颇能说明其区位上的优越性——以西部陆海新通道为依托，深度对接长江经济带发展、粤港澳大湾区建设等区域重大战略，协同推进海南自由贸易港建设，融入共建“一带一路”，积极拓展全方位开放合作，大力发展向海经济，加快建设蓝色海湾城市群。

此外，批复中还赋予了北部湾城市群一项特殊使命——在维护边疆海疆安宁上彰显新担当。

北部湾城市群，不仅同时面临着多重国家战略机遇，也被国家寄予厚望。作为西部唯一的沿海国家级城市群，它的发展壮大，对于整个西部地区的开放发展，都具有重要意义。

南宁的机遇和广西的悬念

“十四五”实施方案，到底会给北部湾城市群带来哪些新机遇，目前还有待公布。但其整体范围应该不会有大的变化。

根据2017年批复的发展规划，北部湾城市群的规划覆盖范围，包括广西的南宁、北海、钦州、防城港、玉林、崇左，6市；广东的湛江、茂名、阳江，3市；以及海南的海口、儋州、东方、澄迈、临高、昌江，6县市。

这里面，南宁的定位是核心城市，湛江和海口是“两个增长极”。因此，南宁相当于是整个北部湾城市群的龙头，它也是整个城市群GDP最高、常住人口最多的城市。

近几年，广西推出了“强首府”战略，明确将南宁建设成为面向东盟开放合作的区域性国际大都市、“一带一路”有机衔接的重要门户枢纽城市、北部湾城市群与粤港澳大湾区融合发展的核心城市。同时，还提出到2025年，南宁市综合实力显著增强，经济总量比2018年翻一番。

北部湾城市群“十四五”实施方案，相信将会给南宁实现上述目标带来政策上的助力，有力壮大北部湾城市群的“龙头”。

这次批复给北部湾城市群指明了“以西部陆海新通道为依托，深度对接长江经济带发展、粤港澳大湾区建设等区域重大战略”的大方向，实际上也适用于广西。

另外，广西自贸试验区所涵盖的“南宁片区、钦州港片区、崇左片区”，均处于北部湾城市群的规划范围。“十四五”实施方案，相信也将在广西自贸试验区的建设上，带来针对性的政策红利。

而一个值得关注的悬念是，被写入《广西综合交通运输发展“十四五”规划》的平陆运河建设，是否纳入了北部湾“十四五”实施方案之中？

根据规划，这条运河是“沟通长江、珠江和北部湾”的水运大通道，对于进一步兑现广西的“出海口”优势，有着极其重要的作用。但该工程规划总投资高达680亿元，并且面临一定争议，若能进入北部湾城市群的“十四五”实施方案之中，或意味着其建设推进将更具政策保障。

2017年被指出的问题，依然需要重点克服

说到北部湾，多数人都默认为就是广西。但从城市群的角度来讲，广西虽然仍是主场，要真正释放出城市群的发展红利，还是需要城市群各区域能够形成紧密的融合、协作关系。

这次“十四五”实施方案，应该会对促进广西、广东、海南三地的协同合作，提供新的支持。但是，北部湾城市群的软肋仍然不容忽视。

首先，北部湾城市群缺乏一个足够强的中心城市，带动力、凝聚力有限。作为龙头的南宁，2021年刚站上GDP5000亿的台阶，常住人口则不到900万。这在GDP万亿、人口千万成为中心城市“标配”的今天，确实显得有点薄弱。

至少在被国家列入“优化提升”“发展壮大”阶梯的十大城市群中，北部湾是唯一一个缺乏GDP万亿城市和人口千万城市的城市群。在很大程度上可以说，2017年的发展规划所指出的“中心城市功能亟待加强”的短板，依然存在。

在新一轮发展周期，南宁作为核心城市的带动、辐射作用如何体现，城市群内部的凝聚力如何增强，仍是北部湾城市群需要重点解决的问题。

其次，北部湾虽然同时面临着多重国家战略的叠加，但具体到每个区域又都各有倚重。

比如，广西是陆海新通道唯一出海口；而海南全面深化改革开放已被列入6大国家战略之一，同时，海南全岛都被列入海南自由贸易港的实施范围。哪怕是湛江，也已被广东确定为2大省域副中心城市之一。并且，未来随着广湛高铁客运专线的建成通车，湛江将迈入粤港澳大湾区“2小时经济圈”。

2017年的发展规划还曾指出，北部湾城市群“城市数量少且联系不够紧密”：港口城市多以重化工业为主，相互间经济联系不够紧密，港口间存在无序竞争现象；省际城市间缺少高效便捷交通通道，产业结构趋同，分工协作不够，孤立发展特征较明显。

因此，跨越三省的北部湾城市群，在缺乏强有力的中心城市，以及区域内各板块都有各自战略牵引的情况下，如何实现协同发展，共同壮大城市群的影响力，还需要更多的智慧。

责任编辑：王磊 图片编辑：沈轲

校对：张亮亮