番禺区是广州市南部的近郊区，1980年代末以来自下而上的农村工业化带来了集体建设用地的蔓延扩散。集体建设用地用途以村属工业为主，部分区位较好的城中村也在集体用地上建设商业、酒店、专业市场等设施。

2000年以后，番禺曾致力于对镇、村及村级以下农村工业点进行集聚，建立镇为单位的工业园区，促进乡镇产业用地的集约利用。由于乡镇企业的社区属性、园区集聚巨大的协商交易成本和村组之间利益协调困难，跨村或跨镇街的土地整合难以实现。

2009年广东省与国土资源部(现为自然资源部)协作推动“三旧改造”(旧城镇、旧厂房、旧村庄，简称“三旧”)，为集体土地的再开发提供了政策保障。然而至2016年底改造政策实施7年以来，集体建设用地改造非常缓慢，仅实施了4宗

为何制度供给并没有大规模撬动低效集体用地的改造?

2014年底番禺区纳入三旧改造图斑的村属旧厂房用地

土地开发的制度因素

制度是一个社会的博弈规则，是人所创造的用以塑造人们相互交往的行为的框架。制度的基本构成包括正式的规则、非正式的约束(行为规范、惯例和自我限定的行事准则)以及它们的实施特征。

制度具有安全功能和经济功能(规模经济和外部收益)，一个稳定的社会制度主要功用在于减少人们交往中的不确定性，增加个人效用。土地开发的制度设计决定了土地开发的利益关系，土地利益关系包括代表城市整体的公共利益和无数的个体利益。

我国渐进式市场经济改革带来土地制度的不确定性、农村土地城市化过程中呈现的制度不确定性，表现在农民土地利益和城市总体利益相互关系的不明确限定，发展型地方政府与事实上的土地使用者对土地租金的争夺，从而带来土地租值消散，以及中心城区的密实化和半城市化地区的土地利用破碎，难以形成最优的土地使用。

在珠三角，土地开发不仅决定于土地产权制度、土地市场制度和土地使用管制等正式制度，也受宗族文化、农民对土地的产权认知、家族网络和人情信用等非正式制度影响国家主导的土地制度安排约束了土地从资源向资产再向资本的转化过程和程度，体现了政府所代表的社会公共利益最大化的目标;而基于农民集体社会生产关系形成的非正式制度的目标却是延续村集体福利性社区经济、实现公平导向的成员共同富裕，而非土地经济效率的最大化。当城市开发进入到农村集体建设用地的领域，土地开发的利益冲突就会凸显。

制度供给与制度失效

制度供给与制度需求相一致，形成资源分配的“帕累托最优”称之为制度均衡，是一种理想状态。土地开发受到外部市场波动、产业需求偏好等各种因素的影响，制度供需处于长期的制度不均衡状态，国家干预可以补救持续的制度供给不足。

制度是一种稀缺的公共品，正式的制度安排创新的密度和频率少于社会最优。土地开发制度是社会利益协调的基础性制度，由政府供给主导。由于政府主体和非政府主体的目标函数与约束条件的差异，两大主体对制度安排的成本与收益的预期值不一样，进而存在政府制度供给与非政府主体制度需求的矛盾。

现实中制度供给与需求的错配导致制度失效的现象比比皆是，最显著的是房地产调控政策的失效，导致房价调控越调越高”的怪象。对于城乡土地冲突矛盾剧烈的经济高速发展地区，制度供给对土地开发控制起着关键作用，已有研究反映珠三角地区由于制度供给的缺失、时滞与不当，加剧了城中村的违法建设。

集体建设用地开发的制度变迁

1953年合作社运动取消了农地私有制，以土地集体所有制取而代之。集体所有制意味着农村集体对土地用于农业生产和农民生活的所有权，而不是任何条件下的“所有”。集体土地作为一种生产资料而非经济资产，导致土地转让权和收益权的残缺。

农村集体无权为自身非农经济发展将农地转变成为建设用地，集体土地只能通过“征地”出售给国家转为建设用地，而不能出售给任何其他企业或个人。在宗族文化强大的珠三角地区，农村土地的使用实际上由自然村(村民小组)所掌握，当城市化推动土地非农使用，就会形成高度分散自治的土地开发主体。

1978年国务院出台《开展对外加工装配业务试行办法》，规定广东、福建可以实行来料加工试点，同年东莞县虎门镇创办了全国第一家“三来一补”企业——太平手袋厂，打开了珠三角利用集体土地进行农村就地工业化的序幕。

完善历史用地手续和简化土地确权

产权清晰是实施再开发的必要条件，三旧政策允许发生在不同时期的“三旧”用地采取按照用地发生时的法律政策处理(处罚)后完善征收手续，原业主以协议出让方式取得土地使用权。完善用地手续时可按照现状报批，不再补办农转用手续，无需扣减新增建设用地指标、农用地转用计划指标和建设占用耕地计划指标，不产生耕地占补平衡问题，不缴交新增建设用地有偿使用费。

集体建设用地转国有和协议出让

三旧政策允许城市建设用地规划范围内的旧村庄在集体经济组织自愿(2/3成员同意)情况下转为国有建设用地参与改造。在珠三角通过“征地”方式将农村土地转为政府所控的国有土地已越发困难，在不违反土地管理法的基础上，通过“集体土地国有化转制”实现土地所有权转换，从而赋予土地流通权能，成为“征用”之外实现城乡土地一体化管理，显化农村土地价值的创新途径。

集体建设用地转国有后可采取协议方式补办出让手续出让给原村集体经济组织自行改造。协议出让价格根据是否与旧村居整体改造而异，仅为规划用途市场评估价的20%~40%。“协议出让、自行改造”保留了农民集体土地的开发权，赋予集体土地转变用途和强度的发展权。

农民集体分享土地增值收益

传统改造模式下，理论上集体建设用地通过土地征收入市实现增值，业权人只能得到基于土地现状用途的补偿，因城市发展和规划变更带来的土地增值收益大部分归政府和开发商所有。

三旧改造政策扩大了农民在城市更新中的收益分配，集体建设用地的土地出让纯收益的60%专项用于支持“城中村”改造、村庄整治、村内基础设施和公益事业项目建设。政府获得的土地出让收益部分作为“准社会利益”用以补贴实际改造项目。有证合法的集体建设用地可按毛容积率1.8计算权益建筑面积，是番禺区现状集体旧厂房用地平均容积率的2倍多。

正如前文所述，三旧改造政策为集体建设用地的再开发提供了新的契机，但实施进程非常缓慢，原因何在?

宗族传统文化下的产权认知局限

在村社宗族小共同体自治观念下，稳定的经济来源是宗族存在和发展的基础，具有宗族传统与重商精神的宗族集体活动对城中村聚集财富、共同抵御风险和外部压力起了重要的作用，由于宗族的诸多功能和职责通过集体组织出面承担、主持，守住土地成为延续宗族家业，维系村庄集体的底线。

番禺县镇村志(1996)显示，1987年番禺县内有祠堂的氏族共96姓，其中同姓不同宗的颇多。宗族组织的“氏族束缚”满足了个体的社会与经济需求，助长了个人的依赖性和惰性，阻碍了集体土地使用的经济最优化。

村社非正式社区经济的制度约束

股份合作经济社得以凝聚的基础是“守护型经营模式”和“弱性内部市场保护机制”，股民成员不愿承担经营风险，选择低价将土地的经营权让渡给能够承担经营风险的投资者，通过经营出租土地和物业以获取稳定的租金。

行走在法律和土地制度边缘的农村租赁经济作为一种非正式经济，其租金价格远低于国有土地，且具有短期寻租特征。番禺集体商业、工业物业的租金分别为20~30元/平方米·月、10~15元/平方米·月，土地租金仅为2~5元/平方米·月，并以3到5年10%上下的递增比例增值，物业租期仅3~5年，土地租期长达20~50年。

土地流转和产权制度的供需不均衡

集体建设用地一级流转方式包括出让和出租。由于尚未明确集体建设用地出让入市的规划条件、土地增值收益调节金和税费征收标准、土地抵押融资办法、集体建设用地交易及利用的监管机制，以及集体建设用地地价评估等政策，村集体对流转政策的有效期和稳定性持质疑态度，担心土地流转出让入市后到期无法收回土地。

集体建设用地的转让权和发展权残缺导致开发商无法以土地抵押、融资;民营资本进入旧改只能采用经营权来贷款，无法取得银行信贷资本和政府的贴息资金。

2010—2015年番禺区公共财政收支情况

2013年番禺各镇街财政收入与村级收入占比情况

2014年番禺区镇街财政预算收支差

村集体对制度的认知局限和保守经营模式，归根到底是社区股份合作制经济缺乏正式制度的治理，只能依赖于集体社区内部的“地方性”知识系统和特定的信任关系结构。

虽然非农化村庄在城市化过程中面临社区制的解体，但深植于农村社会的文化习俗和经济关系不会立刻消失和被终止;传统观念的文化土壤、都市环境的心理适应以及经济利益的内在牵引导致都市宗族仍将存续。农民对资产运作的安全、公平诉求仍然存在。

在完善土地制度的同时，政府还需通过更完善的政策供给和有力的财政保障，与村集体重建信任，替代宗族网络对集体经济的庇护和稳定作用，从而使农民放下手中牢牢紧握的土地经营权，交由政府和市场统筹开发，获得土地最优使用。

当然，本文仅考虑了土地制度转型对集体建设用地再开发的作用，然而改造的推动与城市产业政策、政府治理模式密切相关。在推动土地制度供给的同时，也需关注农村社区转制、失地农民的安置发展等制度供给，这些议题还需进一步研究。

今年起广州政府对旧村改造的支持空前盛大，很多房企和律所也逐渐转型踏出旧改步伐。此中做旧村改造的企业里面，或多或少都会遇到问题，项目进度的快慢，就取决于解决这些问题能力，时间就是金钱，如何推动项目，如何将城市更新周期缩短一半。是我们应该共同考虑和解决的难题！

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来源：城市规划